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英国行政权力的法治约束 时间:2015-03-09  来源: 学习时报   浏览次数:

被称为“议会之母”的英国自古就有“王在法下”的法治传统,特别是经过“自由大宪章”运动和“光荣革命”后,充分吸取了洛克的议会主权理论,确立了议会至上的宪法原则,建立了历史上第一个君主立宪制国家,形成了所谓的英国式的议会模式。从此,英国的王权和政府内阁的行政权力被纳入宪法和法律的轨道中,建立了对议会负责的责任内阁政府。

议会高度权威确保对政府的有效控制

英国奉行议会至上的原则,议会是英国的最高权力机构。英国议会分为上议院和下议院,从最初对王权的限制发展到对内阁政府行政权力的制约。英国责任内阁的首相由下议院多数党领袖担任,内阁的其他人员由多数党主要人员组成,对议会负责,受议会监督。英国议会对内阁行政权力的制约,主要表现为立法权、财政监督权、质询权、不信任投票权、调查权等五个方面。英国是世界上第一个实行两院制的国家,但是议会下院相对于议会上院,在权力上具有极大的优越性。下议院对内阁的制约和监督主要体现在以下几个方面。

立法权。英国下议院拥有绝对的立法权,其立法范围十分广泛,而且不受其他任何机关的限制。下议院根据自己的需要,可以主动提出并通过内阁的政策及行政法规的立法议案,又可以修改甚至否决政府的立法议案。对于政府的部分立法权,内阁所提出的各项政策和行政法规,只有通过下议院的审查才具有合法性,否则就是非法。相比较而言,上院只能提出所谓的私法案,且不能从实质上否认下院的立法案。

财政监督权。财政监督权既是下议院限制内阁的重要职权,也是过去议会制约王权的传统权力。根据英国相关法律制度,下议院控制政府财政预算和决算,控制政府财政收入和支出。特别是征税和发行国债也必须经过议会的批准。下议院通过财政监督权有效制约了行政权力,没有议会的财政支持,内阁将无法正常运行。

质询权。质询权是下议院制约内阁的一项经常性的重要的权力。根据议会的相关规定,下议院的议员可以在固定的时间内,直接、公开地向首相及高级官员提出质询,并要求他们必须在规定的时间内作出答复。为了更好地监督政府的工作,下议院还设立了与政府工作相对应的14个专门委员会,以便更好地对政府进行对口监督。

不信任投票权。不信任投票权又称为倒阁权,是由弹劾权发展过来的。当下议院认为内阁整体或者个别成员有严重违法失职,政府的政策、措施严重错误时,可以对本届内阁提出并通过不信任案。下议院可以要求内阁全体辞职,而内阁首相也可以请求国王解散下议院,重新选举,由下届议会决定内阁的去留。

调查权。为了更好地监督和促进行政运行,英国下院拥有对行政部门的调查权,调查权的范围通常包括有关行政部门违法行为的政治调查和国家行政机关侵犯公民权利的问题调查。调查程序也逐渐具有司法性,可以运用听证调查、国政调查和特别委员会调查,对国家机关的行为予以了解和确认。在英国,调查权是英国下院制约行政权力的一种经常性的手段。

司法审查约束政府行为

在英国,司法部门对行政机关具有司法审查权,主要是由英国的高等法院对行政行为的合法性进行审查。司法审查主要体现在对行政机构委托立法的监督、对行政酌处权的监督和对侵权行为的监督。

对委托立法的监督。英国下院把部分立法权委托给行政部门,但这种授权是有限的。不仅下院对行政机关的委托立法进行监督,司法部门也对这种委托立法进行制约。法院可以对下面几种情况的委托立法宣布无效:越权的立法、具有溯及力的法律文件、程序不当的立法、与一般法律相冲突的立法、不合理的立法等。

对行政酌处权的监督。英国的行政机关必须根据原有目的和根本原则真诚地行使酌处权。当行政部门别有用心地运用酌处权时,法院将该行政行为视为越权行为而宣布无效。

对侵权行为的监督。传统上,行政机构在执行公务过程中侵犯了公民权利时,受害人要向法院请求起诉令,否则无法提起诉讼。1947年颁布的《政府诉讼程序法》改变了这一做法,确立了行政机构侵权承担同公民侵权同样的法律责任,进一步制约了行政机构的侵权行为。

卓有成效的内部牵制

在英国,行政部门的内部监督主要包括行政裁判所、行政监察专员、国家审计署等制度。

行政裁判所制度。英国行政裁判所是行政复议制度的途径之一。为了更公平、更经济地解决行政机关与公民之间的争议和纠纷,英国建立了行政裁判所,即运用行政机构所在系统以外的非法院的其他行政机构对行政相对人实施救济。英国于2007年颁布了《裁判所、法院和执行法》,对行政裁判所进行了重大改革。该法案规定,英国实行初级裁判所和上级裁判所两级审级,初级裁判所分为社会资格法庭,健康、教育和社会福利法庭,战争抚恤和军事赔偿法庭,税法庭,移民和避难所法庭,一般监管法庭等六个法庭,上级裁判所分为行政上诉法庭、财政和税收法庭、土地法庭、移民和避难所法庭等四个法庭。这些措施强化了行政裁判所对行政部门的监督。

行政监察专员制度。1967年英国建立了议会行政监察专员制度,任务是调查行政机构及非中央政府部门的公共机构在执行公务过程中,因其不当行政行为给公民造成损害,被公民提出的申诉。四十多年来,英国对此制度进行了完善和发展,创建了议会行政监察专员、卫生行政监察专员和地方行政监察专员三种类型的监察专员,后来又扩大到其他社会组织领域,建立了公共服务监察专员机构。行政监察专员制度程序简单,成本低、效率高,在多个领域为行政相对人提供了救济途径,对行政权力的运行形成了强有力的制约。

国家审计署制度。根据英国的《国家审计法案》,审计署主要负责对所有政府部门和一半以上的非政府公共机构财政支出及国家性贷款资金进行审计,并将审计结果直接报告议会。

强大的新闻监督

新闻媒体和社会公众有权对政府进行监督和批评,以防止政府滥用职权,这是英国长期以来形成的传统。尤其是英国的新闻媒体,由于在公众中建立起了相当高的威信,俨然已成为继议会、政府、司法部门之后的第四权威。2000年,英国政府颁布了《信息公开法》,由此,公众有权按照合法的程序要求政府公开信息。在一定程度上,新闻媒体和社会公众的监督已成为监督政府及其官员的重要有效制约手段。例如,2009年5月8日,英国《每日电讯报》率先质疑时任首相布朗及其内阁大臣的议会经费开支项目的正当性,首相布朗被揭露将其私人公寓的“清洁服务”费用用于公款报销,迫使布朗首相代表公开道歉,并导致一批责任议员和直接责任领导人被迫辞职。然而,由于英国媒体接连爆出窃听以及BBC主播性侵等丑闻,英国媒体在公众中的形象受到了严重损害,英国社会开始反思媒体过度商业化的重重弊端,英国政府也正在寻求对媒体的有效监管之道。

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