着力形成落实科学发展观的体制保障

-----学习《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》的体会

国家发展和改革委员会经济体制综合改革司司长 范恒山

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》（以下简称《建议》）是指导未来一个时期特别是未来五年国民经济和社会发展的纲领性文件。它既是一个关于发展的《建议》，也是一个改革的《建议》。突出改革，强调用改革的办法解决发展中的问题，通过一系列改革措施的安排促进和保障科学发展，成为《建议》的鲜明特色。

把深化体制改革放在十分突出的位置

《建议》把深化体制改革放在十分突出的位置。具体来说，体现在如下几个方面：

第一，在“十一五”时期经济社会发展的目标中，提出“社会主义市场经济比较完善，开放型经济达到新水平，国际收支基本平衡”的要求。关于在2010年建立比较完善的社会主义市场经济体制的目标要求，早在1995年党的十四届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》中就已明确提出。这次的《建议》作了进一步的重申。

第二，把深化改革开放作为全面贯彻落实科学发展观的重要指导原则。《建议》提出，要坚持社会主义市场经济的改革方向，不断深化改革开放。《建议》在阐述必须保持经济平稳较快发展、必须加快转变经济增长方式、必须提高自主创新能力、必须促进城乡区域协调发展、必须加强和谐社会建设五个原则之后，提出必须不断深化改革开放，我理解不是说改革开放处于第六的位置，恰恰是因为深化改革开放对于上述这些方面都起着关键的作用，不通过改革理顺体制机制，其它五个方面都是难以实现和巩固的。

第三，改革是“十一五”规划基本思路中的主要构件。《建议》从“十一五”时期我国发展的实际出发，提出了“立足科学发展、着力自主创新、完善体制机制、促进社会和谐”的基本思路。完善体制机制就是要深化改革。

第四，关于改革的内容在全文中占有特别重要的分量。《建议》用专门的篇章论述深化体制改革和提高对外开放水平，在全文的十个篇章中间，其文字分量是最重的。不仅如此，全文的每一个篇章中都有关于改革的论述。在16000余字的《建议》中间，“体制”、“机制”和“改革”等属于那些出现频率最高的一类词汇。

第五，强调了改革对于促进科学发展的保障作用。改革是促进发展的强大动力，也是促进科学发展的有力保障。《建议》强调，要完善落实科学发展观的体制保障，通过改革形成有利于转变经济增长方式，促进全面协调可持续发展的机制。

第六，对改革的力度提出了明确的要求。《建议》强调，我国正处于改革的攻坚阶段，必须以更大的决心加快推进改革，使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展。

为什么《建议》把改革放在这么突出位置？我理解，这是以改革和发展的当前形势和未来需要作为依据的，至少有三方面的原因。第一，是建立完善的社会主义市场经济体制的需要。经过这些年的改革，我们虽然初步建立起社会主义市场经济体制，但距离改革的目标还有比较大的差距，改革的任务仍很艰巨。与此同时，改革进入新阶段，复杂性、艰巨性大大增强。一方面，比较容易的改革相当一部分已经完成，目前面临的主要是一些触及面宽、涉及利益层次深、配套性强的改革事项；另一方面，人们对改革效应的预期普遍提高，分享改革成果的要求明显增强，也需要使广大人民群众都能并更多的分享到经济发展和社会进步的成果。未来五年，我们要建立比较完善的社会主义市场经济体制，未来十五年，我们要建立完善的社会主义市场经济体制，时不我待，必须加快改革。第二，是实现经济社会全面、协调、可持续发展和构建和谐社会的需要。近年来我们针对投资膨胀、重复建设、农民增收困难、就业不足等问题进行了宏观调控，并取得了一定的成效。但我们也能看到，这些问题其实一直存在于社会经济生活之中，为什么这些问题久治不愈，关键是体制没有理顺。今天，我国国民经济和社会发展已进入一个关键时期，正如人们所分析的那样，这既是一个经济社会发展实现质的转变，跨上新台阶的黄金发展期，又是一个深层问题滋生蔓延，胶着交织的矛盾凸显期。在这个时期，能否实现经济的高速发展、平稳运行，而避免大起大落、徘徊不前；能否顺利实现工业化、城市化，而避免出现“工业病”和“城市病”；能否逐步缩小收入差距，为实现共同富裕打好基础，而避免造成严重的贫富差别和两极分化；能否形成以自主技术、自主品牌和自主知识产权支撑的可持续发展能力和高水平的竞争力，而避免在盲目引进和一味模仿中导致产业的空心化和技术的边缘化，从而丧失自我发展能力和国际竞争力，关键都取决于是否有一个良好的体制。所以，无论解决现实问题还是未来问题都需要深化改革。第三，是不断提高对外开放水平的需要。面对全球经济一体化深入发展，贸易保护主义明显增强，以争夺技术、资源、人才、市场为主要内容的国际竞争日趋激烈的新形势，面对我国加入世界贸易组织、对外开放和融入国际经济生活的程度不断提高的新格局，要抓住机遇、化解挑战、赢得利益就必须推进体制创新，从制度上保证对外开放水平的不断提高。

对深化体制改革提出了许多新的重要的要求

“十一五”《建议》对深化经济体制改革和其他改革做出了全面的周密的部署。尤其是在“深化体制改革和提高对外开放的水平”这一部分，对推进行政管理体制改革、坚持和完善基本经济制度、推进财政税收体制改革、加快金融体制改革、推进现代市场体系建设等提出了明确具体的要求。学习《建议》，我们能看到，《建议》在重申或者强调党的十六大、十六届三中全会、四中全会提出的许多重要改革内容的同时，又适应新形势的需要，提出了许多新的改革要求和任务。

《建议》把行政管理体制改革放到了下一步改革的首要位置。指出加快行政管理体制改革是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。的确，推进体制创新，建立完善的社会主义市场经济体制；解决现实生活中的深层矛盾和问题，促进国民经济平稳较快发展；不断提高对外开放水平，增强应对国际局势的能力，都要求把政府行政管理体制改革放到突出重要位置上。从改革角度看，政企不分、政资不分的问题不解决，政府与企业的行政关系、资产纽带直接存在，规范的现代企业制度就不可能完全建立；行政性垄断与地区性封锁不打破，统一开放、竞争有序的现代市场体系就不可能最终形成；不理顺庞杂错位的政府职能，不改变以行政手段为主的管理经济的方式，就不可能建立灵敏有效的宏观调控体系，也不可能建立起完善的社会保障制度。从发展角度看，政事企不分，政府就必然直接干预企业和事业单位的生产经营活动或具体事务，甚至直接代替企事业单位管理运作；不科学的政绩考核体系、不合理的公务员选拔任用制度特别是不合理的行政领导干部选拔任用制度，不仅会加剧政企不分，而且会促使政府单纯追求经济增长速度，搞“形象工程”、“政绩工程”，并且因此而盲目投资，搞重复建设、实施地区封锁和市场分割。而直接干预企事业单位的生产经营活动和具体业务，政府就难以有足够的精力和财力去从事经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，就会导致大量的社会事业发展的欠帐，造成“一条腿长，一条腿短”，也会导致大量的涉及人民切身利益和长远利益的重要问题得不到有效解决。从开放的角度看，对外开放带来的挑战，首当其冲的是对政府管理规则和管理能力的挑战。抓住机遇，应对与化解风险，全面提高对外开放水平，要求通过改革使政府管理的内容、方式及相关制度与国际通行做法相衔接。

《建议》要求，着力推进行政管理体制改革。除了强调转变政府职能等重要内容外，还提出了减少和规范行政审批，完善投资核准和备案制度等重要改革任务。特别是提出要深化机构改革、优化组织结构、减少行政层级、理顺职责分工。这是一项十分艰巨的改革任务，特别是其中的减少行政层级的改革。据我所知，这是中央在党的重大文件中第一次明确提出。十六届三中全会的《决定》提出“深化地方行政管理体制改革”，这一次的《建议》进一步提出了深化改革的具体内容。

我理解，《建议》中关于机构改革的这段话，其改革内容是十分丰富的，至少包括如下一些方面：一是要进一步调整政府机构设置。加强和完善从事经济调节和社会管理的机构，撤销那些直接从事和干预微观经济活动和社会事务的机构。二是要合理规范党政机构设置。撤并党委和政府职责相同和相近的部门，确需党委政府共同承担的职能，尽量采取合署办公的形式。明确职责分工，将分散在不同部门的必要的政府职能整合到同一部门。的确需要几个部门参与的，要明确分工，分清职责。要规范各类领导小组和协调机构，一般不设实体性办事机构。三是要理顺上下级政府机构设置。根据经济社会事务管理责权划分，理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障以及工商、质检、国土资源管理等领域的分工和职责。调整一些领域中央对地方的垂直管理体制，赋予省及省以下地方政府更多的权责。四是要减少行政层级。政府层级过多，不仅大大增加了行政运行成本，降低了行政效率，也抑制了各层级政府能动性的充分发挥。随着政府职能的转变，统一市场的逐步推进，经济一体化的深入发展以及交通、通讯等基础设施的显著改善，有必要从我国实际出发，适当减少行政的层级。

《建议》对其他方面的改革也提出了许多新的重要的要求。农村体制改革，除强调稳定并完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制等外，重点提出要巩固农村税费改革的成果，全面推进农村综合改革，基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革等改革任务。这不仅丰富了关于这方面的原有改革思想，而且对“十一五”期间农村综合改革提出了明确的目标要求。

关于国有企业改革，这次《建议》把重点放到了大型国有企业的制度建设上，提出要加快国有大型企业股份制改革，完善公司治理结构。对垄断行业的改革也提出了明确的要求。指出要深化垄断行业改革，放宽市场准入，实现产权和投资主体的多元化。

关于财税体制改革，《建议》把重点放到了如何建立有利于经济增长方式转变、结构调整、科技进步和能源资源节约的财税制度上。提出合理界定各级政府的事权，调整和规范中央与地方各级政府间的收支关系，使财权和事权相匹配。同时提出，要完善相关税收制度。还特别提到，规范土地出让收入管理办法。

关于金融体制改革，《建议》提出要推进国有金融企业的股份制改造，这里的金融企业不仅仅指银行，同时也包括其他的金融机构。《建议》第一次明确提出，要稳步推进金融业综合经营试点。从我国实际出发，长期以来，我国金融行业一直实行的是分业经营，当前从国内看，经济社会关系已经发生了很大的变化，从国际看，世界金融行业混业经营已成为一种潮流，我国金融行业是否适应这种变化进行综合经营或者混业经营，是摆在我们面前的重要课题。进行金融业综合经营试点，正是从形势发展的需要所提出的。这样做可以积累经验，测试风险。另外，在发展资本市场方面，《建议》提出要“加强基础性制度建设，建立多层次的市场体系，完善市场功能”，这些都有丰富的改革内涵。

在推进现代市场体系建设方面，《建议》作了充分论述，其中有两点值得特别重视。一是在前面谈到全面贯彻落实科学发展观必须坚持的原则时，提出要建立反映市场供求状况和资源稀缺程度的价格形成机制。显然，这一改革是紧紧扣住落实科学发展观，致力于利用经济手段推进经济增长方式转变、建设节约型社会而作出的部署。二是对构建良好的社会信用体系提出了新的要求。三中全会的《决定》提出，形成以道德为支撑、以产权为基础、以法律为保障的社会信用制度。这次《建议》提出的要求更为具体，指出要以完善信贷、纳税、合同履约、产品质量的信用记录为重点，加快建设社会信用体系。

关于收入分配体制的改革，是《建议》关于改革部署中的一个重点，也是一个亮点。在坚持原有一些重要原则的同时，把改革重心放到了解决公平问题上，提出要有效调节过高的收入，规范个人收入分配秩序，努力缓解地区之间和部分社会成员收入分配差距扩大的趋势。要注重社会的公平，特别要关注就业机会和分配过程的公平，加大调节收入分配的力度，强化对收入分配结果的监管。

在社会领域改革方面，特别是科、教、文、卫体制改革方面，《建议》也提出了一些重要的改革内容，这里不一一说明了。

对新时期改革的推进方式作出了科学的安排

《建议》把改革放在非常重要的位置，对新时期推进改革做出了周密的部署，《建议》提出了很多重要的改革理论、思想和政策，但关键在于将其落到实处。回顾一下，在“九五”《建议》中，中央就明确提出要实现经济增长方式和经济体制“两个转变”，并进一步提出，经济增长方式的转变依赖于经济体制的转变。“九五”《建议》还对体制转变提出了一系列的重要措施。“十五”《建议》提出把调整经济结构作为主线，这实际上也是经济增长方式转变的问题，围绕经济结构调整也提出了改革的要求。但十年过去了，经济增长方式转变也结构调整并没有取得特别明显的成绩，在某些方面甚至在朝不好的方面发展，导致这种状况的体制机制仍然在发挥着重要作用，没有得到实质性改革。所以，关键在落实。而落实好改革措施与改革方式的完善又密切相关。

“十一五”《建议》对改革的方式做出了科学的安排，提出了两个很重要的方面：一是强调要加强改革开放的总体指导和统筹协调。这对进入攻坚阶段的改革来说，非常必要。只有这样，才能有效调整深层次的权利和利益关系，使改革措施在推进过程中不致出现走形变样，成为牢牢坚持社会主义市场经济的改革方向；只有这样，才能把改革的重心集中到影响社会主义市场经济体制完善的重要领域与关键环节，并且促使各项改革措施有机衔接、综合配套，从而全面有效的推进改革；也只有这样，才能正确处理好改革中的各种重大关系，合理兼顾各方面的利益，从而平稳有序的推进改革。总之，防止不改革、慢改革、泛化改革、异化改革或受某种利益约束而出现的伪化改革等情况的出现，都必须加强改革的总体指导和统筹协调。二是强调要注重把行之有效的改革措施规范化、制度化和法制化。这一点既是对已有改革成果的巩固，对改革业绩的确认，防止妖魔化科学的改革理论、丑化富有创造性的改革实践，也是为深化改革提供良好的制度和法律保障，从而使改革达到事半功倍的效果，加快建设社会主义市场经济体制的进程。