张 力 刘亚荣

1999年开始施行的《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）第十三条规定，“国务院统一领导和管理全国高等教育事业。省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。”同年，《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（中发［1999］9号）中要求，高等教育要“形成中央和省级人民政府两级管理、以省级人民政府管理为主的新体制”，奠定了目前的管理格局。据2012年全国本科高校统计，教育部属73所，其他中央部门所属36所，地方所属646所，民办87所，另有公办民办混合类型的独立学院303所。

在“两级管理”的体制下，地市级政府举办的本科高校很少，且多在经济发达地区。随着高校办学自主权逐步落实，本科高校与当地经济社会发展联系愈加紧密，而地市级政府对辖区内高校特别是非部属省属高校可以发挥更多影响，涉及到管理体制与公共治理服务需求之间的协调。本文拟以宁波市为例，从不同层次政府管理纵向关系、高校与本地环境横向关系两个维度入手，对市域内本科高校公共治理模式进行分析，并就深化相关改革提出相应建议。

一、宁波市域内本科高校的典型多样性

1998年～2013年间，宁波市域内高校从5所增至13所，现有6所本科高校，大致分为三类：一是公办高校，包括宁波大学、宁波工程学院、宁波理工学院；二是国有企业及其转制办学，包括宁波大红鹰学院、浙江万里学院；三是中外合作办学，即宁波诺丁汉大学。由于举办者不同，各高校的治理方式也不同。

——宁波大学。1986年由香港企业家包玉刚为首的“宁波帮”侨胞集资办学，后无偿捐赠给国家，属于省市共管的公办大学，其治理方式是党委领导下的校长负责制。经费由浙江省和宁波市两级财政按45：55的比例分担。

——宁波工程学院。2004年由宁波高等工程专科升格为本科高校，是宁波市唯一市属高校。其治理方式是党委领导下的校长负责制。

——宁波理工学院。宁波市政府全资投入、引进浙江大学优质师资成立的新型高校。其治理方式试行理事会领导下的院长负责制，由宁波市政府领导和浙江大学领导任双理事长，双方相关部门负责人任理事。

——宁波大红鹰学院。其前身是1997年成立的宁波职业教育专修学院，2002年宁波国有企业大红鹰集团出资，经浙江省政府批准成立宁波大红鹰职业技术学院，2008年经教育部批准升格为本科院校。治理方式比照民办高校实行董事会制度。

——浙江万里学院。由万里教育集团投资举办。万里教育集团是在国有企业办学基础上注册的民办事业单位，其资产包括部分国有资产和办学者通过经营滚动形成的增量，尚有历史遗留的部分公办事业单位人员编制，与编制相应财政拨款虽无增长，但保留拨付。其治理方式实行由法人代表成立的董事会下的执行校长负责制。

——宁波诺丁汉大学。浙江万里学院与英国诺丁汉大学合作办学，是教育部批复的中国第一所中外合作大学，宁波市政府参与办学，并委托宁波市教育行政部门担任股东，其治理方式实行董事会制度。

二、中央和省级政府对宁波市域内本科高校的宏观管理

《高等教育法》规定，高等学校自批准设立之日起取得法人资格，在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任，同时依法拥有办学自主权。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，“高等学校按照国家法律法规和宏观政策，自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务，自主设置和调整学科、专业，自主制定学校规划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费。”这是对《高等教育法》第三十二条至三十八条规定的高校自主权的重申及细化。在高校法定自主权的边界之外，隶属于不同举办者的高校，都需要接受政府宏观管理。虽然宁波市6所本科高校的举办者，分别为浙江省政府、宁波市政府、国有企业、民营教育集团、中国和英国的大学等不同主体，但宏观管理须均由中央和省两级政府教育行政部门负责。

目前，教育部管理全国范围的本科高校设置权、招生计划总额核定、研究生学位点确认、国家级重点学科审批、学生学籍管理和教学评估等，其余事项均属省级政府管理。省级政府对辖区内高校管理的权限，主要包括：（1）贯彻执行和指导检查国家方针政策、法律法规，制定地方性高教政策；（2）根据本地区经济社会发展需要，制定地方高校发展规划，调整高教布局结构；（3）根据地方实际，依照国家高校设置标准，设置、撤销、合并地方办的高校；（4）组织招生工作，指导毕业生就业；（5）负责地方高校教育经费预算分配和决算审核；（6）审批地方高职教育年度招生计划和学校设置；（7）任免地方高校负责人，组织和指导地方高校专业技术职务聘任工作。此外，省级政府还指导本地区高校的教学科研、后勤安全等工作，组织本地区高校教育质量评估。

以宁波市为例，中央和省政府对其域内高校的宏观管理主要体现在两个方面：

资源配置。中央和省政府财政手段是作为举办者角色来执行的，非中央和省政府举办的高校，基本被排除在中央和省两级财政资源分配之外。如宁波大学，作为唯一省部共建高校，除45%的拨款来自省级财政外，还可以参与国家级一些重要的学术资源竞争。万里学院、宁波诺丁汉大学和大红鹰学院是民办高校，很少能获得公共财政资源，但其教师个体可以相对公平地参与学术项目竞争。宁波理工学院和宁波工程学院的举办者是宁波市政府，由于宁波是副省级市，市财政与浙江省财政并列独立，所以省里财源基本不包括宁波市。在市政府争取下，允许市属高校参与省里竞争性项目，资金由市财政解决，但市政府近年出台承诺解决的政策一直没有兑现。

审批职能。主要包括建设规划、办学资格、专业和学科、招生计划等审批事项。宁波借高职院校审批权下放省级政府的契机，不仅扩大了高职教育规模，还通过多种渠道新办了5所本科高校。

三、宁波市政府在治理中的角色

按照现行法律，宁波市政府主要具有高校举办者角色，但为促进区域现代化建设，需要形成高等教育内外部良好互动的公共治理模式。宁波市坚持区域高等教育生态型发展理念，核心是“多样化”和“自主性”，探索在举办者以外恰当地发挥管理者和协调者的功能。

第一，在举办者角色方面，根据地方经济社会发展需要，有效运用各种资源配置手段，支持各种类型本科高校发展。

——引入多种办学模式，并提供必要财政支持。宁波市高等教育财政政策主要分两部分，一部分是生均经费，根据公办学校隶属性质拨付；另一部分是专项经费，不区分学校隶属性质，鼓励平等竞争、积极贡献。

——提供财政专项，促进产学研相结合。宁波市政府积极支持构建以企业为主体的区域创新体系，引导符合本地经济社会发展需要的高校学科专业与产业链对接，市政府从建设投资环境和推进产业政策的角度，鼓励高校深度开展产学研协同创新。

——运用规划、财政和土地政策手段，推进高教园区发展。宁波市高教园区总投资为40亿元，其中1/4为政府投资，其余为社会投资，确定建设“集教育、文化、旅游、生态于一身的多功能高教园区”，发挥高教服务经济社会发展的作用，同时探索高校制度创新，期望园区内实现校际互选专业课程、培育教学科研共同体。

——完善市场供求机制，支持高校办学模式创新。宁波市开放办学，高等学校办学主体多样化，只要社会有办学意愿的主体，政府都采取支持扶持政策。

第二，在管理者和协调者角色方面，注意与中央和省级政府管理职责区分和互补，主动设计治理新模式。

——以尊重高校依法自主发展为本，为每所高校提供个体化、协商性、服务性扶持政策。宁波市政府为高校提供各种支持，同时尊重高校自主性。除基于地方本身需要的支持外，市政府还注意保护高校自主发展的需要，并为其提供必要的服务和支持。例如，尽管宁波诺丁汉大学中外合作办学的学费很高，但为鼓励其为宁波培养更多国际化工科人才，市政府专项补贴工科专业。市政府对高等教育的管理，都建立在与高校相互信任的良好关系基础之上，无论是部属高校，还是省属高校及民办高校，建校初期均在土地、财政、规划方面给予支持，建成后仍然提供多方面的支持。

——更多基于地方社会发展利益诉求，探索公共治理新型模式。发展高等教育，中央和省政府是一种法律约定责任，而地市政府把高等教育作为经济社会发展的重要支撑。宁波市政府采取多样化生态型发展模式，逐渐优化本地高等教育布局，满足经济社会发展需要。例如，制定出台《行业参与教育管理体制改革意见》，给行业参与办学以制度认可，从体制上打通行业参与办学通道。

四、改革建议

从上述分析可以看出，宁波市的案例不但提供了地方政府如何参与高等教育发展的示范，还提出各级政府公共事业治理功能区分联系、处理好政府与社会关系的样本。

第一，厘清中央和省级政府的举办者和管理者角色定位。由于中央和省级政府管理者和举办者并存的身份，使得管辖范围内高校不能恰当地区分这两项职能。由于两级政府是举办者，分配资源时都尽量配给各自举办高校，但因政府同时兼有管理者身份，使得不同隶属关系的高校并不完全认同其资源配置方式，往往被认为有失公平。如果能够厘清中央和省级政府的举办者和管理者角色定位，促使国家重大政策适用于所有高校，项目性资源配置以竞争性为主，打破身份界限，面向所有高校，采取第三方评估方式，使项目由水平高者获得。实现管理高校一律平等，让竞争机制真正发挥作用，促进不同属性高校办出特色。

第二，充分发挥地市级政府积极性，鼓励探索高等教育治理新模式。中央、省、地市级政府在高等教育治理过程中的动机和方式存在明显差异，地方政府对高等教育发展有着自身利益诉求。地方政府和域内不同类型高校可以形成相互支持、相互促进的共生格局，在涉及资源配置时，地方政府有更大积极性采取开放姿态，更易发挥对区域内企业等各方力量的优势，与各类高校合作，形成高等教育与经济社会发展良性联动的局面。在宁波，政府基本教育管理职能都在运行，且延伸至更大范围。

（作者系教育部教育发展研究中心主任、研究员；国家教育行政学院学校管理教研部主任、研究员）