国务院发展研究中心农村部课题组

彻底破除城乡二元体制、最终消除城乡二元结构，需要付出长期努力。在坚持中共的十六大以来所形成的统筹城乡发展的政策框架的基础上，应当抓住今后7年全面深化改革的历史机遇，把构建有利于城乡发展一体化的体制机制作为改革的重要领域和关键环节，加快形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，为广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果提供制度保障。

（一）拓展城乡发展一体化的视角

提高全社会推动城乡发展一体化的自觉性，使相关体制机制建设更加顺畅，需要对推动城乡发展一体化的出发点和落脚点有全面准确的把握。尤其要注意以下3点。

第一，推动城乡发展一体化，既是解决“三农”问题的根本途径，也是释放国民经济增长潜力的重要举措。目前各方面尤其是涉农部门，主要是从解决好“三农”问题的视角，强调城乡发展一体化。党的十七大报告要求，“形成城乡经济社会发展一体化新格局”。党的十八大报告更是明确提出，“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”。在党的十八大报告和十八届三中全会《决定》中，都将农村改革发展的相关部署置于城乡发展一体化的框架之下。这些要求和论断无疑是正确的。在农业农村发展起点低、工业化和城镇化快速推进的大背景下，必须注重解决好农业现代化滞后和农村发展缓慢问题，促进工农、城乡协调发展。但我们认为，仅从解决好“三农”问题的需要出发推动城乡发展一体化是不够的，还必须从释放国民经济增长潜力的视角来认识和推动城乡发展一体化，更加深刻地把握城乡发展一体化的内在经济逻辑。

当前我国正处于经济增长由高速向中高速阶段转换的关键期，迫切需要挖掘和培育支撑经济增长的接续力量。城乡发展一体化是公平与效率兼得的过程。从公平的角度看，城乡发展一体化特别是基本公共服务均等化，有利于农民分享现代化成果；从效率的角度来看，城乡发展一体化有利于增进土地、劳动力等资源配置效率。提高集体存量建设用地的利用效率、扩展工业化城镇化用地空间，对缓解土地成本上涨压力具有重要现实意义。持续释放农业剩余劳动力、加强农民工职业技能培训、增强农民工稳定就业的能力和预期，有利于缓解人口红利减退对经济发展的长期不利影响，对提高我国产业工人素质、促进产业转型升级具有重要现实意义。增加农民收入、提高农民社会保障水平、改善农村基础设施，进一步挖掘农村消费和投资潜力，对发挥消费的基础作用、投资的关键作用也具有不可低估的现实意义。如同全球化、区域一体化，城乡发展一体化也能显著改进资源配置效率。推动城乡发展一体化，有利于为我国未来一个时期的经济增长提供支撑力量。从两个视角出发，处理好二者关系，对于进一步凝聚和增进推动城乡发展一体化的共识至关重要。

第二，推动城乡发展一体化，既要注重“ 多予”，也要注重“放活”。基于城乡差距过大、农村是实现全面建成小康社会目标重点难点的现实，毫无疑问应该坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，建立以工促农、以城带乡长效机制，加大强农惠农富农政策力度，坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村。但是，要从根本上缩小城乡差距、促进城乡共同繁荣，必须更加注重激发和增强农村自身发展活力。为此，要加大农村改革力度，培育新型农业经营主体、发展多种形式适度规模经营，提高农业竞争力；创新农村基础设施建设和管护机制，调动各方面资金进入农村的积极性；提高农民职业技能，深化农村产权制度改革，多途径增加农民收入。

第三，推动城乡发展一体化，既要提高均等化水平，也要彰显差别化特色。统筹城乡发展、缩小城乡差距，是促进社会公平正义、实现发展成果更多更公平惠及全体人民的重大举措。为此，要着力推进城乡居民基本权益和公共服务的均等化，统筹城乡义务教育资源均衡配置，健全家庭经济困难学生资助体系，构建利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面的有效机制，逐步缩小区域、城乡、校际差距；完善城乡均等的公共就业创业服务体系，消除城乡、行业、身份、性别等一切影响平等就业的制度障碍和就业歧视；努力缩小城乡、区域、行业收入分配差距；整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度；推进城乡最低生活保障制度统筹发展。但要注意的是，在推进城乡居民基本权益和基本公共服务均等化的同时，要突出城市与农村各自的特色。新农村应保持地域特色、民族特色，是传统农村的升级版而非现代城市的克隆版。

（二）以保障农民公平分享土地增值收益为重点，加快构建用途管制、权能平等、增值共享的城乡统一建设用地市场

土地制度改革的总体方向，应当是在加强用途管制和增强规划约束力的前提下，消除集体土地与国有土地在权能上存在的制度性差异。也就是要把用途管制作为首要原则，消除所有制歧视，在产权保护与用途管制之间达成新的平衡点。到2020年，集体经营性建设用地平等入市的制度框架基本建立，宅基地使用权权能明显扩大，农民住房财产权流转交易制度基本成型，征地补偿机制实现从“按原用途补偿”向“公正补偿”转变。

第一，加快相关法律修订步伐。打破现行城乡二元土地制度框架，既涉及利益结构的重大调整，也涉及法律关系的重大变革。推进土地制度改革，需要对《宪法》、《土地管理法》、《担保法》、《物权法》中的部分内容，特别是部分禁止性条款进行修订。如“城市的土地属于国家所有”；“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“国家征收农村集体土地按原用途补偿”，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”；“乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押”，“ 耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得用于抵押等条款。只有对这些上位法做出修订，才能使土地制度改革于法有据。

第二，明确集体经营性建设用地入市后的用途范围和农民住房财产权的受让人范围。在目前城市土地市场上，不同用途土地使用权的出让年限、价格水平差异很大；使用国有土地的商品房与使用集体土地的“小产权房”存在明显的价格差异。

为平衡各方利益，应尽快编制集体经营性建设用地利用规划，对集体经营性建设用地入市后的用途做出明确规定。从转出农房者的角度，买方越多、竞争越充分，越有利于增加其收益。但从我国土地资源紧缺、包括宅基地在内的农村建设用地总量应当随城镇化发展而逐步减少的角度，不宜让城市资本到农村大量圈占农房和宅基地。为在这两个角度之间寻求平衡，应将农房受让人从目前仅限于本集体经济组织符合新申请宅基地的农户，放宽到更大地域范围内符合一定条件的其他家庭。对地域范围、资格条件，可在试点地区从小到大、从严到宽逐步试错，做到风险可控。

第三，明确集体土地增值收益分配原则。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，这既是改革征地补偿机制的重要原则，也是分配集体建设用地流转交易所产生的增值收益的重要原则。对集体经营性建设用地而言，不同集体经济组织之间土地存量差异很大、存量大的地方往往也是以前违法占地多的地方，部分土地使用权掌握在个人或非集体企业手中、他们获取土地使用权时并不公开透明，如果不对流转交易产生的增值收益进行合理调节，将会产生严重的社会不公。深圳市规定，原集体经营性建设用地出让收入要在市土地收益基金与原集体经济组织继受组织之间进行分配。

湖北嘉鱼县提出，集体经营性建设用地初次流转的收益，按30：20：50的比例在县、乡镇、村之间分配，县、乡镇提取的土地收益作为城乡统筹建设配套资金，专项用于当地农村公共基础设施建设和兴办社会公益事业。应总结各地做法，从国家层面提出具体分配原则。对农民住房财产权而言，其流转交易势必带动所占用宅基地使用权的流转交易，集体经济组织作为这部分宅基地的所有权人，应当参与农房流转交易的增值收益分配或对来自集体经济组织外部的受让人收取集体土地使用费。

第四，完善征地补偿机制。我国正处于城镇化快速发展阶段，城镇连片开发建设中既有公益性项目，也有经营性项目，严格按公共利益原则行使征地权很难操作，城镇化所需的土地大部分今后还要继续通过征收取得。为此，应完善征地价格形成机制，改变按原用途补偿的原则，使被征地农民分享土地非农利用产生的增值收益。征地涉及农民住房拆迁时，不能再按地上附着物补偿，而应保障被征地农民的居住权。还可探索留地安置、区段征收等新途径。

（三）以缩小城乡劳动生产率差距为重点，加快构建择业自由、同工同酬、同城同权的城乡统一就业市场

在“刘易斯转折区间”，我国农业剩余劳动力继续向外转移，既具有一般特征，如工资水平将持续上升；又面临特殊情况，如工资上升对农业剩余劳动力转移的调动作用受一系列特殊因素制约。我国特殊的农地制度，使农业普遍处于小规模兼业经营形态，影响到农业劳动力的持续释放；特殊的城乡二元体制，使农民工难以融入城市，影响到中老年劳动力的长远打算；特殊的地区发展不平衡，使劳动力从内地向东南沿海长距离转移，影响到部分农业劳动力的转移决策。应针对“刘易斯转折区间”农业剩余劳动力转移的普遍性特征、我国城乡之间和城市内部残存的体制性障碍，采取更加精准的措施促进农业剩余劳动力继续向外转移和农业转移人口市民化。到2020年，农业人口退出农村的财产权利保护体系基本形成，农业转移人口融入城市的户籍、社会保障等制度障碍基本消除，统一规范的人力资源市场和城乡劳动者平等就业制度基本建立，城乡之间劳动生产率差距明显缩小。

第一，建立有利于农民带着集体资产走出农村的体制机制。加快农村土地承包经营权确权登记颁证，可以确权确地，也可以确权确股不确地；推行农地所有权、承包权、经营权分置并行，明确抵押担保的客体是经营权，以利于在农地流转过程中更好地保护进城务工农民的承包权；修订农村土地承包法，取消全家迁入设区的市并落户必须退回承包地的强制性规定，进城落户农民是否退回承包地应尊重本人意愿。加快农村集体经济产权制度和农村社会管理制度改革，实行集体经济组织与村民自治组织分设，前者以成员权为纽带、旨在产权共享，后者以常住地为纽带、旨在村务共治；按照保障农民集体经济组织成员权利的要求，锁定集体经济组织成员范围，把集体资产全部折股量化到有资格的集体经济组织成员，推动从“共同共有”向“按份共有”转变，并逐步扩大按份共有权的权能，赋予农民对集体资产股份更完整的权能。

第二，促进农业转移人口市民化。加大城镇基本公共服务常住人口全覆盖推进力度，今后新出台城镇公共服务政策不能再与城镇户籍挂钩，对目前仍与城镇户籍挂钩的公共服务事项进行全面梳理，从易到难排除脱钩的路线图和时间表。加大居住证推广力度，使部分符合条件的进城常住人口比其他进城常住人口提前享受更多的公共服务，作为一种过渡性制度安排，可以为大城市和特大城市有序接纳外来人口提供缓冲带。加大进城常住农民落户城镇力度，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，确保完成2020年前约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇的任务；把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。建立财政转移支付、新增建设用地指标分配同农业转移人口市民化挂钩机制，调动城市政府接纳外来人口的积极性。

（四）以保障金融机构农村存款主要用于农业农村为重点，加快构建竞争适度、服务便捷、普惠“三农”的农村金融市场体系

金融是社会资源再分配的重要媒介，在推进城乡发展一体化中肩负着重要功能。要把发展农村金融市场、完善农村金融服务，作为国家发展普惠金融的重点。到2020年，以可负担成本有效、全方位地为所有农村地区提供金融服务为内容的普惠式农村金融市场体系基本建立，农村贷款难问题明显缓解，农村居民像城镇居民那样享受到优质的基础金融服务。

第一，增强农村金融市场的竞争性。继续发挥农村信用社的主导作用。有效推进农业银行“三农”金融事业部制改革与发展，尽快将“三农”金融事业部改革范围扩大到全国2048个县（市）支行，对“三农”金融事业部新增贷款占其新增存款的比例、贷款余额占其存款余额的比例应提出明确要求。加快村镇银行发展步伐，在加强监管前提下，调整现行必须由商业银行发起等规定，允许具备条件的民间资本依法发起设立村镇银行，尽快实现县市全覆盖。积极发展新型农村合作金融组织，允许农民合作社、供销合作社开展信用合作。新设立农村金融机构，应把重点放在金融机构空白或仅有一个金融机构的乡镇。应当让农民在合理地域范围内有两个以上选择金融服务机构的机会，消除局部地区事实上存在的信用社独家垄断问题。

第二，消除抵押权利的不平等。扩大农村有效抵押物范围，总结集体林地承包经营权和林木所有权抵押经验，加快落实土地承包经营权、农民住房财产权抵押的规定，制定集体经营性建设用地使用权单独设立抵押权的具体办法，探索大型农机具、苗木、农业生产设施和农产品订单抵押、质押途径。

第三，系统推进金融服务均等化。从农户对存款、贷款、汇兑结算、代理服务等基础金融服务的差异化需求出发，在实现基础金融服务全覆盖和均等化的过程中，按照一定的优先顺序向农户提供基础金融服务。积极推进网点布局调整，制定网点布设规划，逐步在金融服务空白乡镇布局人工网点，提高金融服务覆盖率，优先做好县域网点服务升级和标准化改造，着力提升网点服务品质。加强农村金融支付网络建设，积极发展现代支付工具，积极拓展电话银行、手机银行等现代金融服务方式，通过在村卫生站、农资店、超市、小卖部等地方布放转账电话，扫除农村金融服务盲区，把“小银行”建到农民身边，方便农村居民办理小额取现、消费、转账、结算等业务。

第四，建立普遍服务补偿机制。农村金融业务风险较大，成本较高，回报率相对较低，提供农村金融服务往往面临更大的商业化经营压力。对农村金融机构给予合理适度的政策引导和支持，是调动金融机构积极性，促进农村金融服务供给增加不可或缺的重要手段。应加大对县域金融机构涉农贷款增量的财政奖励力度，把对农村信用社的营业税、所得税减免和较低存款准备金率要求的扶持政策扩大到其他农村金融机构。

（五）以推进城乡公共资源均衡配置为重点，加快构建制度统一、标准一致、服务可及的农村公共服务体系

改变城乡二元结构，既需要推动城乡之间要素平等交换，也需要促进城乡之间公共资源均衡配置。到2020年，县级基本财力保障水平明显提高，覆盖城乡居民的社会保障体系和公共文化服务体系全面建成，制度差异显著缩小，保障水平大幅提高。

第一，进一步健全有利于公共资源在城乡之间均衡配置的财政体制。推动县级基本财力保障机制建设从“补缺口”向“促均衡”转变，进一步改善县级财力均衡度，以县乡政府实现“保工资、保运转、保民生”为目标，逐步提高县级基本财力保障水平，实现县级政府财力与保障责任相匹配，为基本公共服务均等化提供财力支撑。在坚持省级以下财政体制主要由省级政府确定、实施县级基本财力保障机制的责任主体为省级政府的前提下，中央财政应统一制定全国县级基本财力保障机制的国家保障范围和标准，并逐步加大奖补资金支持力度，健全激励约束机制，引导和督促地方政府切实加强县级基本财力保障工作。省级政府应逐步完善省级以下财政体制，依法界定省级以下各级政府的事权和支出责任，调控能力有限、保障任务较重的省，应通过调整省级以下财政体制适当集中财力，加大对县级基本财力保障的投入力度；完善省级以下转移支付制度，增加一般性转移支付规模，进一步提高均衡性转移支付的规模和比重，重点增加对困难地区的一般性转移支付，优化省级内横向、纵向财力分布格局；继续推进省级直接管理县财政改革，对实现基本财力保障目标较为困难的县，省级政府要加大调控力度，将财政体制核定到县、转移支付测算下达到县。

第二，进一步健全有利于公共产品和服务在城乡之间均衡布局的供给制度。农村公共产品和服务的发展水平之所以仍明显低于城市，与需求侧有关，如农民在参加新农保时可能倾向于选择较低缴费档，导致个人账户积累和最终能够领取的养老保险待遇很低。但更主要的原因在供给侧，目前农村公共产品和服务的供给制度需要进一步完善。一是在规划道路、供水、供电、通信、学校、医院等基础设施建设时，应当在一定区域范围内做到城乡统筹考虑，搞好城乡对接和联网，逐步实现城乡基础设施互联互通、共建共享。以缩小城乡宽带普及率为例，目前我国农村宽带资费相对水平较高，省级宽带接入平均价占城镇居民收入普遍低于4%，但占农村居民纯收入比重普遍高于8%，西部农村基本在10%以上。到2012年底，中国农村宽带人口普及率仅6.3%，为城市人口普及率的1/3，且差距在最近3年来持续拉大。为扭转这种局面，缩小城乡数字鸿沟，应尽快研究建立宽带普遍服务补偿机制，降低农村宽带成本和低收入人群的信息网络使用成本。二是在制定教育、医疗、社会保障、就业服务等公共政策时，应首先在一定区域范围内做到城乡一体化、实行城乡居民同等待遇，条件成熟后再提高统筹层次、直至全国范围内城乡一体化。三是完善各级各类行政管理机构和职能设置，重点是促进各级建设、交通、社保、教育、卫生等专业部门从以前过分关注城市转向既管城市又管农村，为城乡社会统筹治理和公共产品发展一体化提供体制保证。

注：

1、课题组顾问：韩俊；课题负责人：叶兴庆、徐小青；课题组成员：谢扬、刘守英、何宇鹏、肖俊彦、潘耀国、金三林、秦中春、张云华、李青、伍振军；报告执笔人：叶兴庆。

2、本文原刊发于《管理世界》2014年第9期，原题：“从城乡二元到城乡一体——我国城乡二元体制的突出矛盾与未来走向”，经授权刊发于《东方早报》，刊发时有删节。